简介： 近两年来，政府和社会资本合作(PPP)模式受到广泛的关注。国务院、财政部、国家发改委等相关部委先后推出20余项文件，在能源、交通运输、水利、环保、市政工程等公共服务领域，鼓励采用这一模式，吸引社会资本参与。
近两年来，政府和社会资本合作(PPP)模式受到广泛的关注。国务院、财政部、国家发改委等相关部委先后推出20余项文件，在能源、交通运输、水利、环保、市政工程等公共服务领域，鼓励采用这一模式，吸引社会资本参与。
目前，财政部已公布两批共236个PPP试点项目，各省也陆续公布了PPP示范或试点项目。其中，环保类项目均有很大比重。随着项目落地，除业界一直以来关注的政府信用，也有不少具体而细节性的问题逐渐浮现。
对此，本版特开设《环保PPP 实践出真知》栏目，将针对环保类PPP项目在实践中的问题进行一系列探讨。本期报道专访了环境规划院环境PPP中心主任逯元堂，提纲携领，概括在环保领域推广PPP模式的优点，以及环保类PPP项目与其他领域项目的不同之处。
按效付费注重项目全生命周期管理，其指标要考虑资本投入、运营投入和技术整合的价值和投入量。
政企合作(PPP)模式在国内已经有几十年的发展，但在环保领域，尤其是在除市政污水、垃圾之外领域，却是新生事物。那么，在环保领域推行PPP模式有何优点?与其他领域相比，环保类PPP项目的推进应该结合哪些自身特点?记者对此专访了环境规划院环境PPP中心主任逯元堂。
可提高政府资金使用效率和污染治理效果，对环保投融资格局产生较大影响，能适应以环境质量改善为核心的管理转型
记者：PPP模式的推进目的之一是解决地方政府在公共服务领域的资金问题，而当前环境基本公共服务需求较大，但财政资金难以持续大规模投入，是否可以通过PPP模式进行融资?
逯元堂：在环保领域推进PPP模式将有利于拓宽环保投融资渠道，同时对环保投融资格局产生较大影响。主要表现为两个方面：
一方面，PPP模式能缓解公共服务需求与地方政府财政资金不匹配问题。当前，大量社会资本与环境保护需求难以融合。EPC(工程总包)、BT(建设——移交)等传统模式，更是加剧了短期内政府支出压力。
在PPP模式下，将有效调动社会资本投资的积极性，缓解政府财政资金不足的难题。政府方年度支出得到平滑，减小了政府短期支付压力，减轻了地方政府债务。
另一方面，PPP模式能提高资金使用效率和环境治理效果。传统模式下，环境保护项目普遍存在重治理工程建设、轻运行管理的现象，导致项目建设后不能正常发挥作用，从而影响资金使用效率和治理效果。
在PPP模式下，社会资本充分利用自身的资金和技术优势，建设污染治理工程，并提供后期的运行管理服务。这一模式实现了重视工程建设向重视工程效果的转变，从而提高政府资金使用效率和污染治理效果。
同时，社会资本根据治理效果获取投资回报，投资回报机制可以多元化，既可以通过污染治理与资源开发结合获取收益，也可以通过政府的财政补贴来获取收益。
记者：PPP模式中，通过环境治理效果获取回报的方式，是否将激励社会资本更加注重项目运营的效果?
逯元堂：环境保护部在部署“十三五”环保规划编制工作时强调，要抓住环境质量改善这个核心，切实提高污染治理的能力和水平。因此，采用PPP模式时，地方政府通常会提出明确的环境质量改善目标与治理效果，作为社会资金获取收益的前提条件。
为最大化的获取收益，社会资金会高度重视环境质量改善目标的实现，充分利用其技术和管理优势提高项目运营效果保证实现环境质量改善的目标。由此可见，PPP模式能够适应以环境质量改善为核心的管理转型。
此外，随着我国市场经济的发展和完善，单纯依靠行政、法律手段调控环保市场的弊端越来越明显。在环保领域引入PPP模式，将通过社会资本带动环保市场化进程，拓宽环保产业发展空间。
按效付费要考虑项目边界条件、绩效目标影响因素、绩效目标的阶段性与动态性、技术经济可行性与目标可达性
记者：与交通运输、市政工程等领域不同，环保类PPP项目建成后，如何通过持续有效的运营对环境质量改善产生作用是关键。您认为，应该通过什么样的手段，使环保类PPP项目持续发挥作用?
逯元堂：按效付费机制是环境PPP模式的核心内容。在按效付费机制下，社会资本若在项目运营中发现仍有优化治理效果的空间，将更有动力积极优化项目，不断提高水体治理效果。因此，按效付费机制能够有效激励社会资本治污动力，保障治理效果。
目前，按效付费机制的绩效考核一般采用月度或季度考核，根据考核结果支付运营费用。为增加收益，社会资本会积极、持续关注并提高运营项目的运营效果。
同时，按效付费可以实现政府对PPP项目的常态化监管。目前，政府对环境治理PPP项目的市场监管集中在产品数量和质量上，对公共服务质量、环境质量改善等尚缺乏有效的监管措施，影响了公共产品或服务质量、效率和效益的不断提高。
记者：有观点认为，按效付费在环境污染治理，特别是流域治理、黑臭河流治理等领域开展有难度，您怎么看?
逯元堂： 实际上，按效付费机制设计难度大。由于环境问题的复杂性强、技术难度高、不同项目差异性大，绩效目标的设立不能一概而论，要因地制宜，充分考虑项目边界条件、绩效目标影响因素、绩效目标的阶段性与动态性、技术经济可行性与目标可达性。
因此，实施按效付费，还需建立科学合理的绩效考核指标体系、完善的绩效监测系统和报告系统，能够完善政府PPP项目监管系统，强化政府对PPP项目的监管，实现监管的制度化、规范化和常态化。
记者：除按效付费问题，在还有哪些因素影响在环保领域推进PPP模式，环保类PPP项目要注意什么?
逯元堂：环保类PPP项目有以下特点：一是公益性强，环境具有公共物品特性，环境保护项目普遍缺乏收费机制，资金投入的回报机制与渠道不健全，大部分不具有稳定的现金流。
二是环境问题复杂性强，环保领域面广，项目类型多。以水环境保护为例，包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型，不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异，且资金来源和投资回报也较为复杂且不固定。
三是技术性强，环保类PPP项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，技术的专业化程度较高。不同技术路线的经济成本、治理效果、绩效目标等也存在较大差异。环保类PPP项目方案设计中，要尤其重视其技术性。
这些特点也是造成当前环保领域公共产品和服务的供给以政府为主、社会资本投入较少的原因之一。环保类PPP项目要充分考虑上述特点，在推行过程中，要结合项目实际及预期环境目标，在保证环境效果的前提下，选择经济可行的技术路线，确定目标可达的绩效考评机制。
